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威胁感知、战略利益与美国在太平洋岛国对中国的有限硬制衡

来源:本站原创发表时间:2022-09-08

  近年来,中国在外交、经贸、军事、疫情合作等领域同太平洋岛国密切交往,使得美国日益感受到中国在太平洋岛国给其带来的战略威胁。在印太战略框架下,美国强化了在太平洋岛国的地缘安全利益。为了制衡中国所带来的战略威胁,维护在太平洋岛国的战略利益,不同于以往对中国采取的软制衡,美国近年来对中国采取了有限硬制衡:一是构筑有限硬制衡联盟网络;二是展开军事活动。种种迹象表明,未来,拜登政府仍会延续这一政策。为了防止美国在太平洋岛国对中国从有限硬制衡转向硬制衡,维护中国在太平洋岛国所取得的成果,中国采取的措施或行动应避免刺激美国及其盟友。目前来看,中国在太平洋岛国面临美国带来的巨大压力,意味着可以改变以往的外交战略,转而采取战略调整,以降低战略成本。长远来看,这样可以化解美国在太平洋岛国对中国的有限硬制衡。历史表明,在实力迅速提升的同时,依靠合适的策略规避不利冲击和反应,不仅能够保障新兴大国的顺利崛起,而且可以有效服务国内政治。

  作者简介:梁甲瑞,聊城大学太平洋岛国研究中心研究员,聊城大学历史文化与旅游学院副教授。(山东聊城邮编:252000)

  基金项目:本文系山东省社科规划项目海洋强省建设专项“南太平洋地区海洋治理及对山东的启示”(项目批准号:19CHYJ11)、羡林学者培育工程支持项目、国家社科基金后期资助项目“中国—大洋洲—南太平洋蓝色经济通道构建研究”(项目批准号:19FGJB003)以及2018—2019年度聊城大学科研基金项目“中国与加勒比地区岛国共建海洋命运共同体研究”阶段性成果。感谢《国际论坛》匿名评审专家的宝贵意见,文责自负。

  在很长一段时间内,中美在太平洋岛国保持了一种软平衡态势。随着中国在太平洋岛国影响力的显著增强,中美在太平洋岛国的差距日益缩小,双方的软平衡博弈态势已经发生了改变。一些学者曾论及中美在太平洋岛国的软平衡博弈态势。尽管2000年以后,中国加大了对太平洋岛国的参与力度,美国感受到中国在太平洋岛国的影响力,但当时仍未将中国视为主要的战略威胁。然而,近年来,中国在外交、经贸、军事等领域同太平洋岛国互动较为密切,合作关系日益牢固。作为太平洋岛国的传统力量主导国,美国逐渐感受到了中国带来的威胁。

  外交方面,中国在同8个太平洋岛国保持战略合作伙伴关系的基础上,相继同所罗门群岛建交,同基里巴斯恢复外交关系,进一步扩大了中国在太平洋岛国的“朋友圈”。基里巴斯和所罗门群岛明确表示断绝同台湾的“外交关系”,并承诺不同台湾发生任何官方关系,不进行任何官方往来。其后,中国同所罗门群岛和基里巴斯迅速展开了首脑外交。2019年10月9日,习主席会见了所罗门群岛总理索加瓦雷。2021年9月24日,习主席同所罗门群岛总理索加瓦雷通电话,并强调中所建交两年来,两国关系蓬勃发展。2020年1月6日,习主席会见了基里巴斯总统马茂。不仅如此,太平洋岛国的两个重要岛国斐济和巴布亚新几内亚(以下简称“巴新”)也纷纷淡化同台湾的关系。2017年5月,在斐济总理访问中国之后,斐济关闭了在台湾的代表办公室,该代表办公室自1997年以来一直运作。2018年2月,巴新下调了同台湾的非正式关系。经贸方面,中国同太平洋岛国近年来的经贸合作更为密切。根据中国商务部的统计,2018年中国与太平洋岛国贸易额为86.6亿美元,同比增长5.6%。截至2018年底,中国在太平洋岛国累计签订工程承包合同额为148.7亿美元,完成营业额106.1亿美元。目前,中国已经是太平洋岛国的第二大贸易伙伴。同时,中国与太平洋岛国建立了稳定的经贸领域的高层会晤机制——中国与太平洋岛国经济发展与合作论坛(以下简称“中太论坛”)。2019年10月,第三届中太论坛在萨摩亚举行,通过了《中国与太平洋岛国经济发展与合作行动项目》,框定了双方未来的合作计划。双方将维持在各领域的密切互动,以强化双边和多边经贸关系与合作机制,进一步推动双方战略合作伙伴关系的发展。同时,截至2021年10月,作为致力于改善亚洲及其他地区社会和经济的多边开发银行,亚投行成员已覆盖巴新、汤加、斐济、萨摩亚、瓦努阿图和库克群岛。截至2020年1月,中国同10个建交太平洋岛国签署了“一带一路”谅解备忘录。

  军事方面,随着综合国力的增强,中国开始注重通过军事手段保护海外利益。中国在太平洋岛国拥有着广泛的海外利益。保护海外利益的工具箱应包括多种基本手段,这些基本手段既要有软性的外交、社会文化、经济等手段,也要有法律、军事及准军事等硬手段。对此,中国近年来不断加强在太平洋岛国的军事存在。早在2015年,《中国的军事战略》白皮书就界定了同太平洋岛国的军事安全合作。“在全方位发展对外军事关系的目标下,中国将发展与非洲、拉美、南太平洋国家的传统友好军事关系。”2013年,中国海军在南太平洋展开临检拿捕针对性训练,进一步提升舰艇编队的海区管控能力。中国一直在强化同斐济、巴新和汤加军队以及瓦努阿图警察的合作关系。据统计,从2006年至2019年,中国代表团对太平洋岛国访问了24次,其中60%以上的访问涉及海军。2019年11月,中国海军戚继光舰首次访问了斐济。中国的军事活动还包括向一些太平洋岛国提供军事援助。比如,2017年,中国向巴新国防军捐赠了包括军队运输车、装甲车、公共汽车在内的72辆运输工具,并在中国培训了83名巴新国防军官。2018年12月,中国向斐济捐赠了一艘水文监测船。2020年4月,中国向斐济捐赠了47辆军用车辆。此外,中国于2016年和2017年向瓦努阿图提供了乐器、军服和14辆军车。总体来看,相比较其他几个领域,中国在军事领域的活动还不是特别活跃,但足以刺激美国的敏感神经。

  疫情合作领域,中国在新冠疫情防控期间对太平洋岛国的医疗援助获得了太平洋岛国的高度认同。随着新冠疫情在全球范围内的肆虐,太平洋岛国在社会、经济、政治等方面的脆弱性充分体现出来。中国非常关注太平洋岛国的生存和发展状况,并在互相尊重主权的基础上,对太平洋岛国提供不附带任何政治条件的援助。就此次疫情而言,中国在官方层面和非官方层面对太平洋岛国提供了有效的援助。在太平洋岛国医疗资源匮乏的情况下,中国成立了中国—太平洋岛国抗疫合作基金,向太平洋岛国提供资金支持,用于购买新冠病毒检测试剂盒和防护设备。中国已经向太平洋岛国提供了190万美元的现金援助,加上最新的50万美元援助,对太平洋岛国的援助总额达到了240万美元。不仅如此,中国向南太平洋区域环境署援助了20万美元,以支持其努力解决遭受气候变化和新冠疫情危机困扰的太平洋岛国的优先关注问题。中国还将向南太平洋旅游局援助10万美元,目的是帮助太平洋岛国恢复受疫情影响的旅游业。除了官方政府层面上的援助之外,民间团体和地方政府、企业表现得也较为积极活跃,极大丰富了中国对太平洋岛国的援助形式。

  中国在以上各领域近年来所取得的巨大成就极大提升了中国对太平洋岛国的影响力。美国学术界、智库以及官方都表现出了一定程度上的忧虑。学术界层面上,美国一些学者呼吁在太平洋岛国遏制或制衡中国。比如,马克·郎铁尼(Marc Lanteigne)认为中国正在太平洋岛国寻求对美国的“软制衡”力量行为。尽管太平洋岛国不大可能出现中国和西方军事力量或硬力量的竞争,但中国不断增加的经济和外交影响力已经开始对西方的战略思想产生重大影响。这些变化促使美国采取“重新制衡”太平洋岛国的行动。智库层面上,美国的一些智库针对中国在太平洋岛国的影响力,也发表了类似的观点。比如,美国和平研究所的高级研究员阿什·库马尔·森(A shish Kumar Sen)认为美国对太平洋岛国的兴趣渐渐增强,部分原因是中国带来的威胁或挑战。在中美关系面临相当大的压力之际,中国在太平洋岛国不断扩大的影响力给美国带来了战略挑战。官方层面上,2018年6月,中美经济安全审查委员会发布了一份名为《中国与太平洋岛国的接触:对美国的影响》的研究报告。该报告指出,随着中国强化在太平洋岛国的参与,美国及其在太平洋岛国的盟友和合作伙伴,特别是澳大利亚、新西兰和台湾,在确保战略利益方面上的挑战随之而来。2018年7月,美国国务卿麦克·蓬佩奥(Mike Pompeo)在同澳大利亚外长会晤后表示,中国对包括太平洋岛国在内的整个印太地区带来了威胁。

  综合来看,美国国内已经开始呼吁改变以往在太平洋岛国对中国的战略手段,趋向对中国采取有限硬制衡。值得注意的是,美国对中国的制衡被很多美国学者所推崇。现实主义阵营的制衡支持者认为中国未来将成为美国面临的挑战者,为阻止中国崛起,美国应选择制衡战略。米尔斯海默认为制衡是美国对付崛起中国的最佳策略。为此,美国政策制定者应力争建立制衡联盟,尽可能吸收中国的邻国。因此,深入了解美国在太平洋岛国的有限硬制衡将是一个有意义的问题。一些学者也注意到了这一变化,并探讨了美国近年来对中国采取的制衡手段。但学术界仍缺乏关于近年来美国对中国制衡的系统研究,未能发现美国对中国在太平洋岛国态度转变的根源,也未能得出前瞻性的结论。基于此,本文在吸收学术界相关研究成果的基础上,结合美国官方、智库、媒体以及关于太平洋岛国的最新资料,尝试探讨美国对中国的有限硬制衡,以期抛砖引玉,推动该议题的深入研究。

  均势(balance of power)理论在过去三个世纪中发展起来,备受很多大国欢迎。

  它是国际政治理论中最古老、最持久、最有争议的理论之一。古印度和古希腊时期就已有了初步的均势思想,只不过当时还没有形成正式的理论。均势的近代概念是与牛顿关于宇宙平衡状态的认识联系在一起的。均势一直是现实主义国际关系理论的基石。对现实主义者而言,国家主要通过平衡,在系统层面维护安全与稳定。在整个现代国际关系的历史中,均势一直是大国实现安全目标的关键战略。传统的力量平衡建立在以下四个前提之上:第一,无政府性是国际关系的根本特性;第二,国家寻求作为独立的实体而生存;第三,权力竞争是国际政治的现实;第四,当一个国家试图成为统治者时,受到威胁的国家将通过内部和外部资源,或在某些情况下将两者结合起来,组成防御联盟或获得适当的军事力量。因此,均势的根本目标是维持国际体系中国家的生存和主权独立,其中目标之一是不允许任何一个国家占主导地位。

  作为均势的生成机制之一,制衡成为平衡其他国家实力的一种手段。有关制衡行为的理论解释,学术界大体有权力制衡论、威胁制衡论以及利益制衡论。考虑到本文的研究对象,本文使用的是威胁制衡论。斯蒂芬·沃尔特认为国家结盟仅仅建立在实力因素基础上的观念应该修正。虽然实力是重要的因素,但不是唯一因素。更准确的说法是,国家倾向与构成最严重威胁的外部势力结盟或对抗。由于制衡被看成是对威胁做出了比较恰当的应对,所以,考虑影响威胁水平的其他因素就极为重要,这些因素主要有综合实力、地缘的毗邻性、进攻实力和侵略意图等。苏珊·马丁(Susan B. Martin)甚至认为制衡是国家采取的对抗一个外部威胁的行动。从根本上说,威胁制衡的因果机制是由于威胁失衡,因此潜在或实际霸权国需要制衡最具威胁的国家。

  制衡类型也是多种多样。在T.V.保罗看来,当今时代,基于不同的威胁级别,制衡有三种运作方式,分别是硬制衡、有限硬制衡以及软制衡。表1展示了这三种不同类型的制衡。硬制衡是参与激烈竞争的国家之间的策略。基于这种观点,硬制衡的手段包括内部制衡和外部制衡。为了实现内部制衡,各国采取诸如与其对手相匹配的军事能力的策略。为了实现外部制衡,各国组成正式的同盟和反同盟,以同对手的能力相匹配。传统现实主义和新现实主义的制衡概念主要限于硬制衡。软制衡是现实主义理论话语的一个概念,近年来发展迅速。一些国内学术研究也日益关注软制衡。有限硬制衡需要有限的军备、半正式的联盟和战略合作伙伴关系。共同努力和资源共享而不承诺捍卫彼此,是这种伙伴关系与硬制衡联盟的区别。在有限硬制衡状态下展开的安全合作可包括信息共享、联合演习、针对非传统安全威胁(例如、网络安全和毒品贩运)以及技术合作,但没有类似硬制衡联盟中的联合行动计划。中国学者孙德刚将这种制衡定义为“次级安全合作”,并认为这种制衡主要依靠道德约束力,体现出了合作手段的灵活性,日益成为影响国家间关系走向、国际权力格局转换和区域安全一体化的重要因素。保罗认为在过去几年中,一些东盟国家(比如越南)和印度在应对中国时,已经与美国形成了有限硬制衡联合。这些安排让他们可以共同合作和资源共享,但不支持进攻性战争或协调行动。其中包括美国与许多没有正式联盟关系的国家达成的允许美国海军使用其基地设施的安排。同时,保罗认为有限硬制衡也假定存在有限或部分竞争。当国家预计在短期内会出现竞争时,作为防范预期威胁的一种形式,有限硬制衡可能发生在竞争之前的阶段。半正式的联合以及与强大对手不匹配的军备建设是这种制衡形式的特征。

  资料来源:T.V.保罗:《软制衡:从帝国到全球化时代》,刘丰译,上海:上海人民出版社,2020年,第24页。

  应当强调的是,笔者认为,保罗提到的三种制衡机制有其内在缺陷。这三种机制的假定是静态的。然而,国际关系的一个特性是动态性。因此,这三种机制并不是固定不变的,而是处于动态变化之中。尤其是对于有限硬制衡机制和硬制衡机制而言,二者在某些时候会发生某些重合。也就是说,有限硬制衡机制的某些内容可能会被硬制衡机制所用,反之亦然。这取决于国家的战略考量、所处的战略环境等因素。比如,正式联盟也可能成为有限硬制衡机制的一部分。

  对于中国在太平洋岛国所带来的威胁,美国在外交、地缘安全、经贸等领域的反应极为敏感,并将这种威胁感知充分表现出来。

  外交方面,在中国和所罗门群岛建立外交关系、同基里巴斯恢复外交关系后,作为美国的合作伙伴,台湾在太平洋岛国的“外交空间”进一步被压缩。《纽约时报》撰文称中国同美国在太平洋岛国的竞争中,迅速获得动力,而美国及其盟友正在太平洋岛国失去根基。《华盛顿邮报》撰文称随着台湾失去另外一个“盟友”,中国正在加强太平洋攻势(Pacific Of fensive)。对美国在太平洋岛国的外交政策而言,中国在太平洋岛国的外交成绩是一种强烈的刺激。为了避免台湾在太平洋岛国的“邦交国”未来继续同中国复交,以及强化美国同台湾对太平洋岛国援助项目的国际协调,2019年10月,美国和台湾举行了“太平洋岛屿对话”。美国同台湾将共同推动台湾与其太平洋“邦交国”的紧密关系,维护太平洋岛国的稳定。对美国而言,也许更为严重的威胁是,在多米诺骨牌效应的驱动下,台湾剩余的四个太平洋“邦交国”会效仿基里巴斯和所罗门群岛同台湾断交。这种情况将会使美国在太平洋岛国的外交面临前所未有的挑战,美国会竭尽全力避免这种情况的发生。

  地缘安全方面,在“一带一路”倡议下,中国在一些太平洋岛国的港口投资活动客观上对美国的地缘安全构成挑战。比如,在美国和澳大利亚的施压下,萨摩亚新政府停止了中国在萨摩亚建设新港口的项目。该项目给美国及其盟友带来了忧虑。美国认为该港口可以在敌对时期变成军事基地,严重威胁其地缘安全。2021年7月,萨摩亚官方证实将取消该项目。同时,中国在太平洋岛国影响力的持续增强,使得美国担忧中国可能侵蚀其在“自由联系邦”的影响力。美国传统基金会研究员成斌(Dean Cheng)认为如果中国在美国的“自由联系邦”建立长期政治立足点,它将说服这些太平洋岛国不扩大同美国的接触。“中国建立的可能不是基地,而是监视和观察站点,以监视美国附近的军事设施。”在美国看来,中国在太平洋岛国的一些活动威胁到这些军事基地的安全。比如,中国曾在1997年在基里巴斯建造了卫星跟踪站,离美国在马绍尔群岛的导弹测试场仅1000公里,触动了美国的敏感神经。在美国和台湾的煽动下,基里巴斯于2003年同中国断交。美国官方领导人也在一些场合表达了对中国的担忧。2020年8月,美国国防部长马克·埃斯珀(Mark Esper)访问了帕劳、关岛和夏威夷。埃斯珀不仅强调了第二岛链的重要性,而且就中国日益增长的影响力对美国的地缘安全威胁表示了担忧。

  疫情合作方面,中国对太平洋岛国的疫情援助被美国认为是具有战略目的。自2020年3月以来,特朗普和蓬佩奥多次公开对中国使用带有强烈“污名化”色彩的表述,以分散国内民众对美国抗击疫情不利这一事实的关注。对于中国的疫情援助,美国也进行“污名化”。比如,美国威尔逊研究中心的分析家罗伯特·戴雷(Robert Daly)认为中国对发展中国家提供疫苗援助,意欲提高其软实力。美国太平洋论坛的研究员帕特里克·杜邦迪斯(Patrick Dupontis)认为中国对太平洋岛国的疫情援助反而丑化了其形象。洛伊研究所的帕特·康罗伊(Pat Conroy)认为,中国正通过提供医疗援助,来提升在太平洋岛国的软实力。美国片面地对中国的疫情援助进行“污名化”,有可能使某些国家进一步追随美国制衡中国的脚步,加剧地缘竞争态势。比如,澳大利亚发布的《2020防务战略升级》官方文件认为,新冠疫情并不会从根本上改变更具竞争性的战略趋势,但正在加剧中美某些方面的战略竞争。中美战略竞争在印太地区以及整个澳大利亚邻近地区不断发展,包括从东北印度洋经过海上和东南亚大陆到巴新和西南太平洋一带。

  为了对冲中国的影响力,美国积极对太平洋岛国提供医疗援助。他把自己视为全球公共卫生领域的领导者,迅速采取行动,帮助太平洋岛国监测、应对和缓解新冠疫情。2020年3月27日,美国国际发展署宣布他将向巴新提供120万美元的援助,向其他太平洋岛国提供230万美元的援助。美国医疗援助政策排华倾向性十分明显。他同澳大利亚、新西兰、日本、中国台湾地区和其他志同道合的合作伙伴密切合作,共同为太平洋岛国提供医疗援助,而中国则被排除在其构建的伙伴关系之外。

  经贸方面,美国强烈指责中国与太平洋岛国的经贸关系,尤其是中国同美国“自由联系邦”的经贸关系。中国的经济影响力在美国“自由联系邦”持续增长,威胁美国在这些岛国的主导性存在。在2018年5月参加亚太经济合作组织(APEC)会议期间,美国国务院亚太经合组织大使马修·马修斯(Matthew J. Matthews)表示,美国已经敦促中国遵循世界银行和亚洲开发银行对太平洋岛国提供发展援助的路径。所有的援助项目都应透明,且能确保太平洋岛国及时偿还贷款的能力。美国兰德公司在2019年发布的《美国的太平洋盟友:“自由联系邦”及中国的影响》研究报告中指出,“自由联系邦”如果无法偿还中国的贷款,将严重影响他们的经济。中国可能通过刺激“自由联系邦”经济的举措,来实现松动这些国家与美国关系的目的,以此来挑战美国在太平洋岛国的统治地位。2018年11月,美国副总统迈克·彭斯(Mike Pence)在APEC工商领导人峰会上强调,中国对太平洋岛国的援助项目是不可持续的,质量很差,而且带有附加条件,并会导致巨额债务。中国在美国的海外领地也有着日益重要的影响力,这进一步加剧了美国的忧虑。《外交家》撰文称,作为美国的海外领地,北马里亚纳群岛在经贸领域严重依赖中国。旅游业占北马里亚纳群岛国民总收入的75%以上。塞班岛的旅游套餐、对中国的免签计划等都吸引了大量中国游客,中国游客把北马里亚纳群岛视为旅游的重要目的地。

  美国在太平洋岛国有诸多战略利益,涉及经济利益、政治利益、地缘安全利益等。

  考虑到本文的研究议题,这里主要探讨美国在太平洋岛国的地缘安全利益。布热津斯基强调,“美国在发挥全球主导作用时应认识到政治地理仍是影响国际事务的关键因素。”太平洋岛国特殊的地理位置决定着美国的地缘安全利益。美国在太平洋岛国的“自由联系邦”、北马里亚纳群岛和关岛一直被认为是其安全边界。对这条安全边界的防卫有助于维护关键海上战略通道的安全。美国在马绍尔群岛的夸贾林环礁(Kwajalein Atoll)部署了里根导弹防御测试场。“自由联系邦”位于夏威夷和关岛之间,扮演着“前沿军事桥头堡”的角色,为关岛提供了巨大的缓冲区域。美国可以利用其“自由联系邦”制止其他域外国家对太平洋岛国的介入。

  美国对太平洋岛国的态度经历了一个从忽略到逐步重视的演变过程。历史上,美国将这一区域视为自己的“内湖”。时至今日,美国仍然将该区域视为“内湖”。太平洋在美国的外交政策中扮演着重要的角色。“美国外交政策中的汉密尔顿主义和重商主义传统一直认为,太平洋贸易是美国商业自然和必需的一部分,深化和保护这种商业活动已经是美国历史上汉密尔顿主义外交和活动的永恒主题。”与欧洲老牌殖民国家相比,美国是一个后来者。孤立主义原则让他蓄积了足够的实力,并寻机介入太平洋事务1二战后,日本由于战败,其在太平洋岛国的地位被美国取而代之。冷战前期,美国对太平洋岛国的态度是“善意的忽略”(Benign Neglect),但“自20世纪50年代早期开始,基于西北太平洋和东南亚日益紧迫的地缘安全考量,美国对太平洋岛国开始持续关注。”美国虽未直接干预太平洋岛国,却在太平洋岛国构筑了典型的网络型安全结构。作为该安全结构中的一环,澳新美同盟的构筑经历了一个复杂的博弈过程。随着国际和地区环境的改变,澳新美关系也在不断地发生变化,三方建立了一些合作关系。1951年9月1日,《澳新美同盟条约》在旧金山举行签约仪式,澳新美防御同盟正式形成。在汪诗明看来,由于该条约是在《对日和约》磋商期间完成的,而且在缔约谈判过程中,为了尽快完成对条约草案的修订,各方都搁置了一些争议性问题。美国国务院对《澳新美同盟条约》签订的背景及各方的考量做了详细的介绍。《澳新美同盟条约》于1952年正式生效,目的是保护太平洋地区的安全。在《澳新美同盟条约》签订的几十年中,成员国每年都会讨论共同的利益关切,这些关切日益聚焦在所谓的扩张,而不是防止日本军事化。澳大利亚与新西兰都支持了美国发动的越南战争。1984年,当新西兰宣布其成为无核国家及拒绝美国核潜艇访问其港口之后,《澳新美同盟条约》便开始松散。1986年,美国停止了针对新西兰的条约责任。此后很长一段时间内,美国对太平洋岛国并未给予充分重视,但随着奥巴马政府重返亚太战略的实施,太平洋岛国对美国的地缘战略价值不言而喻。自此,美国开始重视大力发展同太平洋岛国的关系。

  目前,印太战略成为美国外交政策的重要一环。美国对太平洋岛国的态度,也伴随从重返亚太战略到印太战略的转变而发生改变。太平洋岛国成为美国印太战略下的一个关键区域。2019年6月1日美国国防部发布的《印太战略报告》指出,太平洋岛国成为美国构建开放、自由印太地区的一个不可或缺的组成部分。《印太战略报告》提出美国要推动建立一个网络型的印太区域(anet worked region),而太平洋岛国成为美国打造这一战略规划的优先区域。这不仅符合美国在太平洋岛国的历史逻辑,而且契合了各主要行为体的战略动机,有助于最大限度地利用各方的优势,建立太平洋岛国安全战略结构。《印太战略报告》指出了太平洋岛国对于美国印太战略的重要性。“由于美国与太平洋岛国共享价值观、利益及包括确保‘自由联系邦’安全在内的承诺,美国视他们为其印太战略的关键组成部分。”

  拜登任美国总统后,对太平洋岛国的重视有增无减,仍将太平洋岛国视为同中国博弈的“竞技场”。拜登政府将太平洋岛国视为“竞技场”,既表明美国已将争夺太平洋岛国上升至战略新高度,也折射出美国等西方国家在太平洋岛国影响力面临的现实危机。2021年3月,美国发布了名为《临时国家安全战略指南》的文件,指出除了核心联盟以外,美国强化建立全球合作伙伴关系。在意识到共同历史之后,美国将加强同太平洋岛国的伙伴关系。2021年4月3日,美国参众两院通过了《2021年战略竞争法案》,企图使中美关系陷入全面对抗的境地。该法案涉及美国未来对太平洋岛国的态度,即“美国应增加对太平洋岛国的外交支持和经济接触”。美国印太地区政策负责人库尔特·坎贝尔(Kurt M. Campbell)表示,美国将同日本、澳大利亚、新西兰和其他国家合作,在同中国竞争日趋激烈的太平洋岛国进行沟通与协调。2021年8月6日,在第51届太平洋岛国论坛举行之际,拜登与太平洋岛国领导人共同庆祝太平洋岛国论坛成立50周年,并重申美国重视同太平洋岛国论坛及其成员国的关系。这是迄今为止美国总统第一次出席太平洋岛国论坛峰会,并发表讲话。可以肯定的是,美国已经完全改变了冷战时期对太平洋岛国“善意忽略”的态度,全方位强化与太平洋岛国的互动,以服务于其在全球的谋篇布局。中国学者也意识到了这一点。比如,有学者认为激活(revitalizing)是美国对太平洋岛国战略的关键词,它既承认了美国以往在战略上对太平洋岛国的忽视,也强调了今后加大接触太平洋岛国的决心。

  美国在太平洋岛国对中国采取有限硬制衡,既同制衡中国所带来的战略威胁有关,也同美国在太平洋岛国的战略利益有关。为了制衡中国在太平洋岛国带来的战略威胁,不同于以往对中国采取的战略,美国基于印太战略,对中国采取了有限硬制衡。正如斯特芬·沃尔特所言,国家在面临外部威胁的挑战时,或者采取制衡行为,或者追随强者。在太平洋岛国对中国进行制衡成为美国当下的主要战略选择。对此,米尔斯海默认为美国需要集中精力不让中国用军力开疆拓土。为此,美国政策制定者应该力争建立制衡联盟。在太平洋岛国构筑有限硬制衡联盟网络以及强化军事活动是美国对中国有限硬制衡的主要手段。

  第一,强化美澳联盟。澳大利亚是美国在太平洋岛国的传统盟友,是太平洋岛国有影响力的大国,也是美国有限硬制衡网络的核心。双方在遏制中国影响力方面有着共同的战略目的。美国2017年的《国家安全战略》指出,“加强同澳大利亚与新西兰的合作,将支持美国在太平洋岛国的伙伴国减少应对经济波动和自然灾害的脆弱性。”对澳大利亚而言,印太地区意味着新的机会,这与美国的印太战略拥有对接的可能性。澳大利亚在《2016年防务白皮书》中表达了这一点:“澳大利亚和印太地区处于一个重要经济转型期,这催生了繁荣与发展的较大机会。随着印太地区经济和战略价值的日益显著,太平洋岛国增加了澳大利亚的经济发展潜力和战略安全。”随后,澳大利亚强调了美国在印太地区的战略地位及美澳联盟的重要性。“美国仍将保持领先的全球军力,仍将是澳大利亚最为重要的战略伙伴。澳大利亚将拓宽、加深同美国的同盟关系,支持其在太平洋岛国维护安全的关键角色。”同时,澳大利亚欢迎和支持美国确保印太地区稳定的重要角色,而且在《澳新美同盟条约》框架下继续同美国合作,支持美国的印太战略。

  2020年7月28日,蓬佩奥和国防部部长马克·埃斯珀同澳大利亚外交部长马里斯·佩恩(Marise Payne)和国防部长琳达·雷诺兹(Linda Reynolds)参加了第三十届美澳部长级磋商会。美澳意识到疫情对太平洋岛国经济的持续和直接影响。双方认为澳大利亚为太平洋岛国的恢复提供了框架,并欢迎美国支持太平洋岛国应对疫情的举措。双方支持太平洋岛国论坛和太平洋共同体在帮助减轻疫情对太平洋岛国影响方面的行动,承诺支持太平洋岛国论坛的太平洋岛国人道主义之路。然而,《美澳部长级磋商联合声明》明确指出疫情削弱了各国抵御冲击的能力,并刺激了中国以破坏基于规则的国际秩序和地区稳定的方式谋求战略利益。同时,该声明严重侵害了中国的国家利益,干涉中国内政。美澳重申台湾在印太地区的重要作用,以及打算同台湾保持牢固的非正式关系。同时,他们还致力于加强同台湾援助的合作,重点是为太平洋岛国的发展提供援助。

  第二,深化美日澳三边合作。作为一个网络化的安全体系,美日澳三边合作较为成熟。他们建立了“美日澳三边战略对话”(TSD)。TSD是亚太地区首个正式三边安全机制,也是美国前国防部长阿什顿·卡特(Ashton B. Carter)宣称的美国同其伙伴在亚太地区构建主要安全网络的最早、最重要模式之一。自2002年成立之后,TSD在部长级层面上已经机制化,成为美国在亚太地区最为完善的三边对话。事实表明,太平洋岛国已经成为美日澳的共同战略关注。2018年11月,美日澳发布了一项联合声明,共同致力于解决印太地区基础设施的需求。澳大利亚外交与贸易部、日本国际合作银行和美国海外私人公司签署了一项三方合作备忘录,实施印太基础设施投资三边伙伴关系。三边伙伴关系计划包括与巴新在内的印太国家政府磋商,以确定潜在的基础项目融资。澳大利亚政策分析家格兰特·怀斯(Grant Wyeth)认为美日澳开始遏制中国在太平洋岛国的影响力以及“一带一路”倡议。2019年4月,他们在印太基础设施投资三边伙伴关系框架下,开始在巴布亚新几内亚联合考察,并确认未来的投资项目。2019年8月1日,美日澳举行了三边战略对话,并发表了部长级联合声明。强化对太平洋岛国的参与成为此次声明的重点。美日澳打算通过高层交往和经济合作,加强同太平洋岛国的接触。基于此,他们支持澳大利亚在太平洋岛国的行动,美国同马绍尔群岛、帕劳和密克罗尼西亚的历史性首脑会议,并推动日本的“太平洋岛国领导人峰会”进程。同时,他们决心进一步加强合作,支持太平洋岛国经济发展、社会稳定与繁荣。

  可以肯定的是,太平洋岛国将成为美日澳践行印太战略的一个重要补给站。三国部长在此次声明中指出他们欢迎在整个印太区域正在进行的关于海上安全的三边合作,并承诺同该区域各国密切合作。帕劳和斐济将以互为补充的方式在美日澳三边合作中发挥作用。同时,三国将继续协商对太平洋岛国的援助方案,确定未来更为紧密的合作方式。在新冠疫情对太平洋岛国影响恶化的背景下,有效应对太平洋岛国新冠疫情成为美日澳三边合作的重要议题。美日澳于2020年7月7日举行了三方部长级会议,强调了他们坚定不移的承诺,将与太平洋地区伙伴密切合作,以支持一个繁荣、安全的太平洋地区。

  第三,推动美日印澳四边合作。除了美日澳三边合作以外,美日印澳四边在太平洋岛国的合作初具雏形。在过去的几年中,作为美日印澳之间的沟通平台,四边安全对话(Quadrilateral Security Dialogue,Quad)掀起了一股热潮。然而,Quad的发展经历了一个过程。2004年,美日印澳构建了将人道主义援助和灾害减缓整合在一起的“海啸核心小组”(Tsunami Core Group),以应对印度洋“节礼日海啸”(Boxing Day Tsunami)。2007年,在地缘政治利益融合的驱使下,美日印澳在东盟地区论坛间隙进行了非正式会晤。这四个国家的战略聚集引起了各自国内的反冲,特别是印度左翼政党抗议印度政府对中国的敌对态度以及同美国发展伙伴关系。尽管美日印澳伙伴关系保证了其非军事安全性质,但2007年9月,这四个国家同新加坡的海军首次举行了“马拉巴尔”(MALABAR)军事演习。然而,不久澳大利亚宣布退出Quad。

  2017年11月,美日印澳重启Quad,举行了部长级以及一系列双边高层对线日,首次Quad首脑会议举行,并发布了《Quad领导人联合声明:“Quad精神”》。这是拜登上台后,首次参加Quad。此次峰会探讨包括新冠疫苗生产在内的一系列议题,目的都是制衡所谓中国在印太地区的“威胁”。

  从已经举办的Quad来看,它的关注议题和地域在不断扩大。从议题上看,区域灾害应对成为Quad的新议题。应对新冠疫情成为Quad的一种趋势。当前的新冠疫情危机已经对Quad产生了影响,迫使其将紧迫的议程转移到健康危机管理和如何启动经济复苏。这四个国家都将专注于这些优先事项。可以预见的是,疫情对经济的冲击将会影响他们的国防预算。从地域上看,太平洋岛国进入了Quad的视野。在第三次Quad上,各国继续探索加强包括支持区域灾害应对在内的合作,同时支持太平洋岛国论坛在内的区域机构。安倍在2020年7月份同莫里森进行了视频通话。双方同意为了应对来自中国的“威胁”,扩大Quad在防务和安全领域的合作,并对太平洋岛国、南中国海、东海的态势进行了沟通。

  第四,构筑澳英美联盟(AUKUS)。2021年9月15日,美国、英国和澳大利亚发表联合声明,宣告成立AUKUS。它是美国构筑印太战略联盟的一部分,主要内容是协助澳大利亚开发和建造核潜艇,主要战略目的极有可能是共同制衡中国。拜登则强调AUKUS是一个新的增强型三边安全伙伴关系,将强化美国在印太地区不断扩大的伙伴关系网络。尽管美英澳发表的联合声明中未涉及中国,但从现实看,AUKUS未来很有可能涉及在太平洋岛国共同制衡中国。美国之外的一些西方国家媒体明确表达了这个观点。比如,西班牙《世界报》认为AUKUS是一个新型军事联盟,主要目的是遏制中国在太平洋岛国的影响力。提升澳大利亚的军事力量有助于美国更好地在太平洋岛国制衡中国。除了澳大利亚之外,英国在太平洋岛国地区也有着战略安全考量。皮特凯恩群岛是英国在太平洋岛国的海外领地,而维护海外领地的安全符合英国的战略利益。同时,在提出“全球英国”构想之后,英国积极在全球开拓发展空间。作为太平洋岛国传统殖民国家,英国加强在太平洋岛国的存在是“全球英国”构想的一个内容。因此,中国在太平洋岛国影响力的提升被认为给英国带来了安全威胁。AUKUS的构筑很大程度上是基于制衡威胁的考量。

  第一,展开联合军事演习。2014年,美澳签订了《军力态势协议》(Force Posture Agreement)。这是一个为期25年以上的指导美国军力态势倡议的协议,为美军在双边、三边及地区活动中提供更多的机会。《军力态势协议》在澳大利亚北部包括两项内容:空军合作、在达尔文基地部署海军。2018年,美国在达尔文基地的海军完成了第七次轮值。2019年,美国在达尔文的轮值海军陆战队队员增加到2500名。空军合作也在2019年得到强化。自2002年起,总共超过6800名海军陆战队员在达尔文基地服役,同澳大利亚国防军一同训练。美澳发起了“护身军刀”(Talisman Sabre)的联合军事行动,目的是训练两国联合执行任务的部队,提高操作性和战备状态。“护身军刀”联合行动每两年举行一次,深化了美澳军事合作关系。2019年的“护身军刀”行动是双方第八次演习,包括实地训练演习、两栖登陆、陆军行动、空军行动、海上行动和特别行动。2021年6月,第九次“护身军刀”行动是美澳迄今为止最大的一次双边军事演习,旨在提高双方军队的战备水平。除了双边军事演习以外,美国还积极牵头多边军事演习。2020年7月,美国、澳大利亚以及日本在印太地区联合举行了三边演习。此次合作将澳大利亚国防军、美国海空军和日本海上自卫队聚集在关岛。

  第二,构建新的军事基地。军事基地在美国的对外战略中扮演着“桥头堡”的角色。为了制衡中国,美国尝试在太平洋岛国构建新的军事基地。2018年10月,彭斯在APEC峰会上宣称美国将依据在马努斯岛的洛布朗(Lom brum)海军基地的联合倡议,与澳大利亚、巴新共同合作,以维护美国在太平洋岛国的海权。2019年,洛布朗军事基地已经开放。根据美澳同巴新的协议,美澳的军舰可以在该军事基地停靠。除了巴新之外,帕劳将很可能成为美国在太平洋岛国的军事基地。早在20世纪80年代,在菲律宾军事基地遭受质疑以及苏联在太平洋岛国影响力日益增强的情况下,帕劳就被美国认为是取代菲律宾的军事基地。2017年10月,美国同帕劳在“联合委员会会议”(Joint Committee Meeting)上宣布要强化双边关系。其中,双方探讨了通过解决诸如人口贩卖和毒品走私之类的跨国犯罪问题来强化帕劳的安全,并探讨在帕劳海域尝试共享关于外国船只的信息。在埃斯珀访问帕劳期间,帕劳请求美国在该国建立港口、军事基地和空军基地。

  第三,加强同太平洋岛国的海洋安全合作。凭借优越的地理位置,太平洋岛国不仅扼守着南太平洋海上战略通道,而且拥有广阔的海洋面积。因此,美国意欲通过强化同太平洋岛国的海洋安全合作,使其海军能自由进出太平洋岛国所管辖的海洋区域。一方面,美国充分发挥海岸警卫队的作用。2018年,美国海岸警卫队增加了在太平洋岛国的存在,向太平洋主要岛国部署了快艇,进行渔业执法,并支持太平洋岛国论坛渔业局的行动;另一方面,美国积极构建同主要太平洋岛国的海洋安全合作关系。作为太平洋岛国的海上十字路口,斐济的地理位置极为优越。在斐济2014年大选之后,美国重新启动了对斐济的安全援助,并取消了2006年斐济军事政变后对其财政援助的限制。斐济接受了“国外军事融资”(Foreign Military Financing)对其装备军事武器的财政支持,并参与了“国际军事教育和培训项目”,将斐济军官和高级官员送到美国学习军事教育课程。同时,美国的海岸警卫队和海军航空兵积极帮助斐济打击在其专属经济区内的非法捕鱼活动。2018年12月12日,美国与斐济签署了“船舶骑士协议”(Ship-rider Agreement)。依据此协议,斐济的防务和执法人员可以利用美国海岸警卫队、海军的船只在其专属经济区或公海上观察、搜寻破坏法律的船只。斐济的专属经济区面积约为130万平方公里,对斐济而言,在如此广阔的海域内保护海权权益非常困难。“船舶骑士协议”是斐济在其主权海域巡逻和保护合法权益的有力手段。在美国驻苏瓦大使馆临时代办麦克·戈德曼(Michael Goldman)看来,“船舶骑士协议”的签署不但有助于斐济监视其海域、保护专属经济区、增强海权意识、提高海洋执法能力,而且有助于推动构建自由、开放的印太地区。拜登就任美国总统后,美国同斐济的海洋安全合作进一步强化。斐济总理姆拜尼马拉马在庆祝拜登当选美国总统时表示,“我们欢迎美国在太平洋岛国强有力的存在,以帮助太平洋岛国构建一个和平与安全的蓝色太平洋”。

  美国与汤加的关系日益紧密,双方每年都要举行联合培训。2014年,美国内华达国家警卫队与汤加签署了州际伙伴协议。美国同样与汤加签署了“船舶骑士协议”,为汤加提供安全保障。汤加执法人员可以搭乘美国海岸警卫队的船只。双方合作领域涉及缓解气候变化影响、打击人口贩卖、完善海洋安全、推动太平洋岛国的可持续发展。

  此外,美国同样加强了同其“自由联系邦”的海洋安全合作。2019年5月,美国与其“自由联系邦”发表了一项联合声明。该声明强调了双方在自由、开放、繁荣的印太地区中的共同利益。美国高度评价了同“自由联系邦”的集体会晤,“这是美国总统首次在白宫会见‘自由联系邦’的领导人,体现了双方之间的特殊关系。”美国国防部正在增加在太平岛国的安全援助,追加提供援助2450万美元,用于增强“自由联系邦”保卫领海、开展海事和边境安全的行动。澳大利亚洛伊研究所的吉纳维芙·尼尔森(Genevieve Neilson)认为此次会晤充分体现了“自由联系邦”是美国印太战略中的关键组成部分。这些国家也希望通过此次集体会晤让美国帮助其解决所面临的各种挑战,比如,帕劳和密克罗尼西亚面临着非法捕鱼的挑战,马绍尔群岛面临着处理核试验污染物的任务等。

  美国对中国在太平洋岛国的有限硬制衡已经开始。这一态势将在很长一段时间内持续下去。这同美国的印太战略以及中国在全球和地区影响力的提升密切相关。2021年1月5日,美国国家安全事务顾问罗伯特·奥布莱恩(Robert O’brien)签字同意,提前解密了《美国印太战略框架》,再次印证了这一点。该框架明确指出中国的经济、外交和军事影响力在短期内将继续增强,并威胁美国在印太地区的国家利益。在印太地区,美国将加强具有实效性的军事战斗部署,升级战斗态势,以维护美国的利益和所作出的安全承诺。拜登将中国定义为“21世纪的新型威胁”,同时将中国定位为“最大竞争对手”。目前来看,拜登政府对太平洋岛国更为重视,或将构筑针对中国的新型制衡联盟。可以预测,在拜登执政期间,中国在太平洋岛国面临的压力将前所未有。

  对中国而言,必须承认的是,以往同美国在太平洋岛国软平衡博弈态势已经不复存在。只有认清楚当下的地缘政治现实,才能更好地做出应对之策。中美关系已经处于建交以来最为复杂的阶段。王缉思认为中美关系是世界历史上从未有过的最复杂的双边关系。从现实来看,疫情恶化了中美关系。“新冠疫情不是中美关系持续下行的导火索,而是双边关系不断恶化的催化剂和加速器。”作为全球最有影响力的大国,中美之间的竞争将对国际社会产生重要影响。为了防止美国在太平洋岛国对中国从有限硬制衡转向硬制衡,维护中国在太平洋岛国所取得的成果,中国采取的措施或行动应避免刺激美国及其盟友。通常来看,战略收缩是衰落大国为减少成本而采取的一种战略选择。然而,崛起国依然可以主动采取战略收缩。“无论国家实力处于上升期还是下降期,无论国际竞争压力源于发展停滞还是外部遏制,只要面临对外战略成本的迅速上升,国家都可以实施战略收缩。”目前来看,中国在太平洋岛国面临美国带来的巨大压力,意味着可以改变以往的外交战略,转而采取战略调整,以降低战略成本。长远来看,这样可以化解美国在太平洋岛国对中国的有限硬制衡。历史表明,在实力迅速提升的同时,依靠合适的策略规避不利冲击和反应,新兴大国不仅能够保障国家的顺利崛起,而且可以有效服务国内政治。(注释略)


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